Autor : 3º Procuradoria de Contas do Estado do Espírito Santo
Em prol da preservação do equilíbrio financeiro e atuarial dos Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS), parecer do MPC destaca a gravidade da conduta de utilizar recursos capitalizados, originalmente destinados à amortização do déficit atuarial do RPPS, para pagamento de benefícios previdenciários do exercício, antes da extinção total do déficit atuarial.
O Ministério Público de Contas (MPC) emitiu parecer no Prejulgado (Processo TCE/ES 916/2023) que objetiva estabelecer interpretação harmônica entre o conceito de preservação do equilíbrio atuarial e a possibilidade de utilização de rendimentos de aplicações financeiras e recursos do plano de amortização para a cobertura de déficit financeiro dos RPPS (insuficiência financeira entre os fluxos de receita e despesa no exercício).
Na avalição do MPC, o TCE/ES, mediante decisão normativa vinculante – aplicável de forma geral a todos os entes submetidos à jurisdição da Corte de Contas, em situações equivalentes –, deve vedar a utilização, para cobertura de déficit financeiro dos RPPS, de quaisquer recursos destinados ou vinculados ao cumprimento do plano de amortização do déficit atuarial, inclusive rendimentos financeiros.
Assim, de acordo com a interpretação do Parquet de Contas, os recursos capitalizados, bem como seus rendimentos, possuem destinação específica e devem atender tão somente ao objeto de sua vinculação: a formação de reservas para a amortização do déficit atuarial do RPPS, por isso devem ser aplicados no mercado financeiro, com a finalidade de formação de reservas. Não podem ser utilizados para o custeio de despesas do exercício (custeio normal do instituto de previdência) enquanto persistir o déficit atuarial do regime próprio de previdência social.
A manutenção das folhas de pagamento dos ativos e dos aposentados e pensionistas dos RPPS é uma das principais despesas correntes dos entes federativos, com previsões de elevação em curto, médio e longo prazos, caso não se busque o equilíbrio das contas previdenciárias. Assim, a sustentabilidade dos regimes de previdência constitui medida essencial à manutenção do equilíbrio fiscal e à oferta de políticas públicas.
Confira a íntegra do Parecer Ministerial clicando AQUI.
O Prejulgado (Processo TCE/ES 916/2023) está sob a relatoria do Conselheiro Sebastião Carlos Ranna de Macedo e será apreciado pelo Plenário do TCE/ES.
ESTÁ EM JOGO A SOLVÊNCIA E LIQUIDEZ DOS REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA
Na gestão previdenciária, a atenção deve estar voltada tanto para o curto prazo, com vistas ao equilíbrio financeiro, como para o longo prazo, de olho no equilíbrio atuarial.
Logo, a preservação do equilíbrio financeiro e atuarial do RPPS representa uma obrigação atribuída ao ente instituidor, por isso a necessidade de formação de patrimônio por intermédio de um modelo que fortaleça a poupança, conforme estabelecido na Constituição Federal e na Lei de Responsabilidade Fiscal.
A matéria em debate no TCE/ES envolve interpretação acerca da utilização de receitas do plano de amortização do déficit atuarial, incluindo rendimentos financeiros arrecadados no exercício, para a cobertura de déficit financeiro no pagamento de benefícios previdenciários.
Trata-se, portanto, de situação em que o RPPS arrecada recursos do plano de amortização, destinado ao equacionamento do déficit atuarial, incluindo os consequentes rendimentos financeiros, mas os utiliza de forma recorrente, para pagamento da folha normal de benefícios previdenciários do exercício.
Segundo explica o Órgão Ministerial, “(…) a utilização indiscriminada de recursos capitalizados, bem como de seus rendimentos, como mecanismo de cobertura de insuficiência financeira do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), apurada dentro do exercício, inviabiliza a constituição de reservas quando constatado déficit atuarial, configurando medida contrária aos princípios norteadores da existência dos regimes de previdência, entre os quais se destaca o princípio constitucional da preservação do equilíbrio financeiro e atuarial, previsto no art. 40 da Constituição Federal e aplicável à previdência do setor público a partir da Emenda Constitucional 20/1998”.
Na conclusão do seu parecer, o MPC sugeriu o seguinte enunciado para o Prejulgado:
“1) Os recursos destinados à constituição das reservas do regime próprio de previdência social (RPPS), assim como seus rendimentos financeiros, possuem destinação específica e devem atender tão somente ao objeto de sua vinculação, qual seja, a formação das reservas capitalizadas do RPPS, não podendo ser utilizados para o custeio de quaisquer outras despesas do exercício financeiro antes da amortização integral do déficit atuarial, em cumprimento ao que dispõe o parágrafo único do art. 8º da Lei Complementar Federal 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal.
2) A utilização dos recursos destinados à constituição das reservas do RPPS para custeio de quaisquer outras despesas do exercício financeiro, antes da amortização integral do déficit atuarial, constitui irregularidade de natureza grave por violar o princípio constitucional do equilíbrio financeiro e atuarial, ensejando a comunicação do fato ao Ministério Público Estadual em razão da possível configuração de ato de improbidade administrativa tipificado nos incisos IX e XI do art. 10 da Lei Federal 8.429/1992.
3) Compete ao chefe do poder executivo a adoção das providências administrativas e legislativas necessárias à recomposição, em valores atualizados, das reservas do RPPS no menor tempo possível, devendo seus atos e omissões ser objeto de análise no processo de prestação de contas anual, sem prejuízo da responsabilidade solidária prevista no art. 8º-A da Lei Federal 9.717/1998.”
ENTENDA O CASO
O Incidente de Prejulgado foi suscitado pelo próprio MPC no momento da interposição do Recurso de Reconsideração (Processo TCE/ES 5568/2021-1) em face do Acórdão 943/2021 – Plenário, prolatado nos autos do Processo TC 14717/2019-1, que trata da Prestação de Contas Anual do Instituto de Previdência dos Servidores do Município da Serra – IPS, exercício 2018, sob a responsabilidade do senhor Evilásio de Ângelo.
O Plenário do TCE/ES, no item 1.2 do Acórdão 943/2021, afastou as irregularidades constatadas pelo Corpo Técnico da Corte de Contas e considerou regular a utilização, para cobertura do déficit financeiro do RPPS, de receitas decorrentes de aplicações financeiras de recursos vinculados ao plano de amortização do déficit atuarial. Na avaliação do Órgão Ministerial, essa decisão contribui para a ampliação do déficit atuarial e submete o Município de Serra ao risco de ter que suportar, entre outras, as sanções previstas no art. 7º da Lei Federal 9.717/1998.
-Suspensão das transferências voluntárias de recursos pela União;
-Impedimento para celebrar acordos, contratos, convênios ou ajustes, bem como receber empréstimos, financiamentos, avais e subvenções em geral de órgãos ou entidades da Administração direta e indireta da União;
-Suspensão de empréstimos e financiamentos por instituições financeiras federais.
O objetivo do MPC é conferir interpretação acerca dos recursos destinados ou vinculados ao cumprimento do plano de amortização do déficit atuarial e responder às seguintes questões:
– Considerando a existência de resultado atuarial negativo em regime próprio de previdência, operado em regime financeiro de capitalização, seria possível a utilização de rendimentos de aplicações financeiras para a apuração do equilíbrio financeiro do regime, de forma a permitir a utilização desses recursos para o pagamento de benefícios previdenciários do exercício corrente?
– Considerando a existência de resultado atuarial negativo em regime próprio de previdência, operado em regime financeiro de capitalização, seria possível a utilização de recursos do plano de amortização para a apuração do equilíbrio financeiro do regime, possibilitando a sua utilização para o pagamento de benefícios previdenciários do exercício corrente?
O relator do caso, conselheiro substituto Marco Antônio da Silva, até apresentou proposta de voto pela rejeição do incidente e retorno dos autos à área técnica para pronunciamento conclusivo quanto ao mérito do Recurso de Reconsideração.
O Plenário da Corte de Contas, contudo, mediante Decisão 4219/2022 (Processo TCE/ES 5568/2021), por maioria, nos termos do voto vista do conselheiro Domingos Augusto Taufner, reconheceu a relevância da matéria de direito e sua aplicabilidade de forma geral, assim como acolheu a proposta de instauração de incidente de prejulgado e, com isso, suspendeu o andamento do Recurso de Reconsideração até decisão final.
POSICIONAMENTO DAS ÁREAS TÉCNICAS DO TCE/ES NO PREJULGADO (PROCESSO TCE/ES 916/2023)
Primeiramente, o Núcleo de Jurisprudência e Súmula (NJS) concluiu pela existência de diferentes deliberações que versam sobre o tema objeto do prejulgado, devidamente detalhados no Estudo Técnico de Jurisprudência 00006/2023-8.
Segundo o NJS, o Acórdão 100/2021, o Acórdão 177/2021, o Acórdão 1530/2020, o Acórdão 915/2021, o Acórdão 1534/2020 e o Parecer Prévio 63/2021 mantiveram as irregularidades relacionadas à utilização indevida de recursos capitalizados (assim como seus rendimentos financeiros) e vinculados à formação de reservas para a amortização do déficit atuarial.
Em contraponto, o NJS também evidencia que o Acórdão 145/2023 reformulou, em sede de Recurso de Reconsideração, o entendimento da Corte de Contas acerca da utilização indevida de recursos capitalizados e destinados à cobertura do déficit atuarial, afastando a irregularidade. Essa decisão ainda cita outras que afastam irregularidades da mesma natureza: Acórdão 372/2021, Acórdão 1305/2021, Acórdão 943/2021, Acórdão 370/2021 e Acórdão 286/2022.
Após, o Núcleo de Controle Externo de Fiscalização de Pessoal e Previdência (NPPREV) pronunciou-se por meio da Manifestação Técnica 01072/2023-7.
Para a Equipe Técnica do NPPREV, a utilização dos recursos do plano de amortização “(…) como mecanismo de cobertura de insuficiência financeira do RPPS, apurada dentro do exercício, configura medida contrária aos princípios norteadores da existência dos regimes de previdência, quais sejam, a preservação do equilíbrio financeiro e atuarial, pois a medida inviabiliza a constituição de reservas, quando constatado déficit atuarial no regime.”
“A utilização indiscriminada de recursos do plano de amortização para a cobertura de insuficiência financeira do regime previdenciário em capitalização prejudica a finalidade pela qual foi instituído esse plano, inviabilizando a constituição dos pretendidos ativos garantidores.
[…]
Dessa forma, a prática pautada em utilização indiscriminada de recursos do plano de amortização para cobertura de insuficiência financeira do RPPS, assim como seus rendimentos, revela evidente deterioração da situação financeira e atuarial, contrariando objetivos das normas previdenciárias, que exigem a constituição de ativos garantidores para saneamento do déficit atuarial apurado no regime em capitalização, em atendimento ao art. 40 da Constituição Federal c/c o art. 2º, §1º, da Lei 9.717, de 1998.
[…]
Eventual utilização do plano de amortização para cobertura de insuficiência financeira do RPPS pode ser compreendida como redução indevida do plano de custeio normal, tendo em vista a possibilidade de transferência do custo normal para pagamento futuro diferido através do plano de amortização, ocasionando interferência negativa na formação de reservas.
[…]
A inexistência de autorização legislativa para utilização precoce de recursos do plano de amortização, na cobertura da insuficiência financeira do RPPS, justifica a restrição do seu uso, sob risco de comprometimento da finalidade precípua vinculada à amortização do déficit atuarial, que se materializa através da acumulação de reservas pelo regime previdenciário em capitalização.
[…]
Quando o RPPS, em situação de desequilíbrio atuarial, utiliza-se integralmente de rendimentos de aplicações financeiras para pagamento dos benefícios previdenciários do exercício, estará configurado o processo de descapitalização do regime, pois não será garantida nem mesmo a correção mínima do aspecto inflacionário. Ainda que o regime de previdência permaneça com o mesmo saldo inicial de recursos financeiros, eles não serão capazes de oferecer o mesmo poder de compra ao final do exercício.”
Ao fim, a interpretação técnica foi no seguinte sentido:
“A preservação do equilíbrio financeiro e atuarial do RPPS, operado em regime de capitalização, requer a formação de reservas por meio de acúmulo de recursos do plano de amortização do déficit atuarial, assim como de rendimentos de aplicações financeiras, quando inexistentes ativos garantidores suficientes para cobertura mínima de provisões matemáticas previdenciárias de benefícios concedidos (PMBC), situação excepcional que envolve a exclusão dessas receitas na apuração da insuficiência financeira no pagamento de benefícios previdenciários do exercício corrente.” (fl. 29 da 07 – Manifestação Técnica 01072/2023-7).
CICLO VIRTUOSO NA ACUMULAÇÃO DE RESERVAS PELO RPPS
Os rendimentos financeiros são os principais responsáveis por gerar um ciclo virtuoso de reinvestimento de reservas.
A capitalização de recursos previdenciários no mercado financeiro, por meio de uma lógica de reinvestimento de rendimentos de aplicações financeiras, tem o potencial de criar um ciclo virtuoso na acumulação de reservas pelo RPPS, que crescerão em progressões geométricas.
O resultado alcançado pode interferir de forma ampla sobre as finanças públicas do ente federativo, na medida em que for alcançado o resultado atuarial positivo, minimizando a necessidade de eventuais aportes financeiros devidos pelo Tesouro, assim como do próprio plano de custeio do regime, que poderá ser reajustado, com potenciais impactos positivos em políticas diversas que poderão ser beneficiadas com os recursos remanescentes.
Conforme explica o NPPREV, “(…) foge à razoabilidade permitir que os regimes de previdência utilizem de forma irrestrita os recursos de rendimentos de aplicações financeiras, pois possuem uma finalidade específica que lhes confere um caráter vinculado ao equacionamento do déficit atuarial, quando o regime ainda se encontra em grave situação de desequilíbrio, especialmente diante dos impactos negativos que serão refletidos na sustentabilidade fiscal dos entes subnacionais, (…)”.
PRAZO MÍNIMO DE APLICAÇÃO PARA APORTES ATUARIAIS
Os aportes atuariais devem ser controlados separadamente dos demais recursos de forma a evidenciar a vinculação para qual foram instituídos e mantidos em conta específica pelo período mínimo de 5 anos, conforme art. 1º, § 1º, da Portaria MPS 746/2011.
A unidade gestora do regime previdenciário não deve utilizar recursos de aportes atuariais para o financiamento de suas despesas correntes, medida que interfere negativamente na capitalização de recursos para o pagamento de benefícios previdenciários futuros.
UTILIZAÇÃO INDEVIDA DE RECURSOS DESTINADOS À CONSTITUIÇÃO DE RESERVAS DO RPPS
Os recursos de aplicações financeiras, assim como aqueles oriundos do plano de amortização, possuem uma destinação específica, devendo atender tão somente ao objeto de sua vinculação, qual seja, serem destinados à formação de reservas para amortizar o déficit atuarial existente, não podendo ser utilizado para o custeamento de despesas em regime que se encontra em fase inicial de acumulação de reservas.
O QUE É UM INCIDENTE DE PREJULGADO?
Trata-se de um instituto por meio do qual o TCE/ES define a interpretação de qualquer norma jurídica ou procedimento da administração, reconhecida a relevância da matéria de direito e sua aplicabilidade de forma geral (art. 174, da Lei Orgânica do TCE/ES).
A importância de fazê-lo por meio do Incidente de Prejulgado está no fato de tal provimento constituir uma decisão normativa, ou seja, um precedente formalmente vinculante a ser observado por todos os órgãos decisórios do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo (ou seja, seus Conselheiros, em decisões monocráticas, suas Câmaras e seu Plenário) em todo e qualquer caso no qual tal assunto de direito incidir (art. 355 do Regimento Interno do TCE/ES), e só poderá ser revogado ou reformado em pronunciamentos sobre tese, nunca durante a decisão de um caso concreto (art. 353 do Regimento Interno do TCE/ES).
ALGUNS CONCEITOS IMPORTANTES (PORTARIA MF Nº 464/2018)
Déficit financeiro: valor da insuficiência financeira, período a período, apurada por meio do confronto entre o fluxo das receitas e o fluxo das despesas do RPPS em cada exercício financeiro.
Equilíbrio financeiro: garantia de equivalência entre as receitas auferidas e as obrigações do RPPS em cada exercício financeiro.
Déficit atuarial: resultado negativo apurado por meio do confronto entre o somatório dos ativos garantidores dos compromissos do plano de benefícios e os valores atuais do fluxo de contribuições futuras, do fluxo dos valores líquidos da compensação financeira a receber e do fluxo dos parcelamentos vigentes a receber, menos o somatório dos valores atuais dos fluxos futuros de pagamento dos benefícios do plano de benefícios.
Equilíbrio atuarial: garantia de equivalência, a valor presente, entre o fluxo das receitas estimadas e das obrigações projetadas, ambas estimadas e projetadas atuarialmente, até a extinção da massa de segurados a que se refere; expressão utilizada para denotar a igualdade entre o total dos recursos garantidores do plano de benefícios do RPPS, acrescido das contribuições futuras e direitos, e o total de compromissos atuais e futuros do regime.
LEIA TAMBÉM:
CONFIRA o conteúdo completo do PARECER MINISTERIAL no Processo TCE/ES 916/2023 (Prejulgado);
CONFIRA o conteúdo completo da MANIFESTAÇÃO da Área Técnica do TCE/ES no Processo TCE/ES 916/2023 (Prejulgado);
CONFIRA o conteúdo completo da PETIÇÃO DE RECURSO do MPC no Processo TCE/ES 5568/2021 (Recurso de Reconsideração);
ACOMPANHE o andamento dos Processos TCE/ES 916/2023 (Prejulgado) e TCE/ES 5568/2021 (Recurso de Reconsideração) no site oficial do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo (TCE/ES).
NOTÍCIAS RELACIONADAS:
Estudo do TCE-ES aponta quais são os principais riscos previdenciários nos municípios capixabas (publicado por TCE/ES): https://www.tcees.tc.br/estudo-do-tce-es-aponta-quais-sao-os-principais-riscos-previdenciarios-nos-municipios-capixabas/
Estudo Técnico 00003/2022-6: https://www.tcees.tc.br/wp-content/uploads/formidable/130/EstudoTecnico3-2022-6.pdf
